Recurso estratégico y soberanía nacional
El debate sobre la tierra es una discusión sobre soberanía nacional. La tierra es un recurso estratégico escaso y no renovable, fuente original de la riqueza de las naciones y de la seguridad alimentaria de sus habitantes, sobre la que se asientan los recursos naturales —agua, energía, minerales, flora y fauna— que hacen a la vida y al desarrollo humano. Además, consolida el sentido del concepto de nación como “casa común”, donde habitan personas, historias, luchas, tradiciones y esfuerzos compartidos; en definitiva, el concepto de patria. Esta discusión involucra debates humanitarios, geopolíticos y económicos sobre soberanía nacional y cuidado del ambiente.
Cada vez que la Argentina decidió proteger su territorio, sus recursos naturales y su capacidad de decisión entendió que la tierra no podía quedar librada a la lógica del mercado ni a la especulación financiera global. Esa fue la orientación de la Ley de Fronteras de 1944, de la Constitución de 1949 y de la Ley de Tierras de 2011. Del otro lado aparece una concepción opuesta, la de algunos gobiernos que, bajo el argumento de atraer inversiones, buscan flexibilizar o directamente desarmar los límites a su acceso, abriendo la puerta a la venta y extranjerización de un recurso estratégico que hace a la soberanía del pueblo argentino.
De la Ley de Fronteras a la Ley de Tierras: una misma doctrina de soberanía
Previo a la década del 40 el Estado argentino tuvo políticas que intervinieron en la propiedad o en la tenencia de la tierra, aunque no se resguardó el territorio como cuestión de soberanía. Fue recién con la Ley de Seguridad de Fronteras que, por primera vez, la tierra dejó de pensarse como una mercancía a distribuir, una forma de especulación o un negocio a financiar, y empezó a pensarse también como un instrumento de defensa nacional y de construcción de una identidad popular arraigada al territorio.
En 1944 se incorporó al plexo normativo sobre la cuestión de la tierra, el primer antecedente importante con el Decreto-Ley 15.385, conocido como “Ley de Fronteras”. Este hito creó zonas de seguridad en áreas limítrofes y estratégicas del país, donde la propiedad y el uso de la tierra pasaban a ser una cuestión de defensa nacional.
Su punto central fue el artículo 4, que declaró de conveniencia nacional que los bienes ubicados en esas zonas pertenecieran a ciudadanos argentinos nativos y creó un mecanismo estatal de control sobre transmisiones, arrendamientos o tenencia. Así, por primera vez, el Estado argentino limitó la propiedad extranjera de tierras estratégicas por razones de soberanía.
Ese criterio se profundizó con la Constitución de 1949, que incorporó la función social de la propiedad y subordinó el dominio privado al interés general, con una fuerte inspiración en la doctrina social de la iglesia. En conjunto, la Ley de Fronteras y la Constitución de 1949 fijaron una primera doctrina: el acceso a la tierra podía y debía ser regulada cuando estaba en juego la soberanía nacional.
En la misma línea, en ese mismo año el Estado fortaleció el Consejo Agrario Nacional, promovió expropiaciones y destinó tierras a colonización y comunidades originarias, reafirmando el rol activo del Estado en la distribución y el control del territorio.
Con el paso de las décadas, ese esquema se fue flexibilizando. Distintas reformas, sobre todo en los años noventa, simplificaron autorizaciones y facilitaron la venta o concesión de tierras de frontera y recursos estratégicos a inversores extranjeros, en línea con los ciclos de apertura y desregulación, dando como resultado la presencia de grandes capitales extranjeros en zonas estratégicas del país.
2008: cuando la tierra se convirtió en refugio del capital financiero
Para entender por qué esta política de soberanía territorial volvió a ser urgente en 2011, hay que mirar lo que estaba pasando en el mundo, no solo en la Argentina.La crisis financiera internacional de 2008 desató lo que distintos organismos y especialistas denominaron “land grabbing” (acaparamiento de tierras). Ante el derrumbe de los mercados bursátiles y de las tasas de interés en los países centrales, grandes fondos de inversión, corporaciones agroalimentarias, fondos soberanos de países árabes y del sudeste asiático, y capitales privados de todo el mundo encontraron en la tierra cultivable de los países del sur global un refugio de valor seguro y rentable, en un contexto de precios récord de los alimentos y las materias primas.
A partir de 2008, millones de hectáreas en países en desarrollo pasaron a manos de inversores extranjeros que buscaban poner a resguardo capitales golpeados por la crisis. La tierra, literalmente, se convirtió en un activo financiero más, disputado por capitales que nada tenían que ver con la producción agropecuaria sino con la especulación.
La Argentina, con uno de los suelos más fértiles del planeta, no fue una excepción. Si bien no se contaba hasta ese momento con información certera sobre cuánta tierra rural ya estaba en manos extranjeras, se sabía que faltaba, precisamente, una herramienta de soberanía. Fue en ese marco, el de una avanzada financiera global sobre un recurso finito, que el Gobierno nacional decidió actuar.
2011: el regreso de una doctrina nacional sobre la tierra
En este contexto de extranjerización creciente del territorio, casi setenta años después de la “Ley de Fronteras”, retomamos esta tradición de soberanía territorial como política de Estado. El 27 de abril de 2011, la presidenta Cristina Fernández de Kirchner envió al Congreso el proyecto que se convertiría en la Ley 26.737, Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales, aprobada en la Cámara de Diputados de la Nación con amplio respaldo legislativo, 153 votos a favor, 26 en contra y una abstención, sancionada el 22 de diciembre de ese año y promulgada el 27 de diciembre de 2011.
La norma, conocida popularmente como “Ley de Tierras”, partió de una premisa que resume el espíritu de esta política pública: la tierra es un recurso natural estratégico, escaso y no renovable, cuya importancia para el desarrollo humano y social exige una legislación protectora que evite procesos que, dejados a su propia dinámica, podrían comprometer gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del pueblo argentino sobre sus recursos estratégicos. Es la misma lógica de 1944, actualizada para un escenario de globalización financiera y especulación inmobiliaria sobre tierras productivas.
Entre sus disposiciones centrales, la ley estableció que:
- Solo hasta el 15% del total de las tierras rurales del país puede estar en manos de personas físicas o jurídicas extranjeras.
- No más del 30% de ese porcentaje puede pertenecer a personas de una misma nacionalidad extranjera.
- Se fijaron topes de extensión por titular extranjero, con un máximo de 1.000 hectáreas en la zona núcleo agrícola o sus equivalentes en el resto del país.
- Se prohibió la titularidad extranjera sobre tierras que contuvieran o lindaran con cuerpos de agua de relevancia.
Para hacer operativa esta política, se creó el Registro Nacional de Tierras Rurales, reglamentado por el decreto 274/2012, puesto en funcionamiento en junio de ese año, que permitió por primera vez en la historia argentina contar con un relevamiento catastral certero sobre qué proporción del territorio nacional estaba en manos extranjeras. Antes de esta ley, el Estado argentino simplemente no sabía con precisión cuánta tierra rural había pasado a manos de capitales no nacionales.
Al presentar la iniciativa, Cristina Fernández de Kirchner remarcó que la Argentina no estaba sola en este camino, países como Brasil, Canadá, Australia, México y Nueva Zelanda. ya contaban entonces con restricciones a la adquisición de tierras por parte de extranjeros. La protección estatal del territorio frente a la extranjerización es una práctica común entre naciones que entienden el valor estratégico de su suelo y actúan en consecuencia. Algunos ejemplos concretos lo confirman:
- Brasil, desde la Ley 5.709 de 1971 exige autorización del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) para que extranjeros adquieran tierras rurales, limita la superficie total en manos extranjeras al 25% de cada municipio y exige el aval del Consejo de Defensa Nacional para operaciones en zonas de frontera.
- México prohíbe directamente la propiedad extranjera de tierras dentro de una franja de 100 km en las fronteras y 50 km en las costas, herencia de su Constitución de 1917.
- Nueva Zelanda, a través de su organismo de gobierno Overseas Investment Act, obliga a todo comprador extranjero de “tierra sensible”, cualquier predio agrícola de más de 5 hectáreas, a demostrar que la operación trae un beneficio concreto para el país. En 2018 fue incluso más allá y prohibió, con pocas excepciones, la compra de viviendas residenciales existentes por parte de no residentes.
- Canadá y Australia aplican, según la provincia o el tipo de inversión, regímenes de revisión y aprobación previos para adquisiciones extranjeras de tierras agrícolas, con el objetivo declarado de cuidar el acceso de sus propios productores y contener la especulación inmobiliaria.
La tierra es un bien estratégico no renovable que hace al interés general de la Nación, como para dejarlo librado a la lógica pura del mercado global. Ninguno de los países mencionados fue acusado de “espantar inversiones” por sostener estas reglas.
De Macri a Milei: la ofensiva para desarmar la Ley de Tierras
Como toda política que cuida la soberanía nacional y los derechos del pueblo frente al avance del capital concentrado, la Ley de Tierras no tardó en enfrentar presiones para su desarme. En 2016, durante la presidencia de Mauricio Macri, el decreto 820/2016 introdujo modificaciones que flexibilizaron varios de sus controles, en sintonía con el giro general de ese gobierno hacia la desregulación económica y la apertura sin condicionamientos a la inversión extranjera.
El golpe más profundo llegó en diciembre de 2023, cuando el presidente Javier Milei incluyó la derogación lisa y llana de la Ley de Tierras (artículo 154 del DNU 70/2023) dentro de un decreto de necesidad y urgencia que eliminó más de trescientas normas, en nombre de “promover las inversiones”. Esa derogación no fue un detalle menor, significó intentar borrar una posición estratégica nacional de soberanía territorial, exactamente lo que tanto la “Ley de Fronteras” de 1944 como la “Ley de Tierras” de 2011 habían buscado evitar.
La Ley de Tierras sigue formalmente vigente porque la Justicia impidió su suspensión, aunque no fue un camino lineal. El 29 de enero de 2024, en plena feria judicial, el juez federal de La Plata, Ernesto Kreplak, hizo lugar a una medida cautelar solicitada por el Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas (CECIM) y suspendió preventivamente el artículo 154 del DNU. Días después, al reanudarse la actividad judicial ordinaria, el titular del Juzgado Federal Nº 4, Alberto Recondo, revocó esa cautelar por considerar que el CECIM carecía de legitimación para demandar. El CECIM apeló, y el 21 de marzo de 2024 la Sala III de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata revirtió esa decisión, reconoció la legitimación de la entidad de excombatientes para litigar en defensa de la soberanía nacional y declaró la inconstitucionalidad del artículo 154 en cuanto deroga la Ley 26.737, ordenando reinscribir la causa en el Registro de Procesos Colectivos de la Corte Suprema. En mayo de 2024 esa misma Cámara ratificó la medida cautelar ante la apelación del Estado nacional. El expediente se encuentra desde entonces a la espera de una resolución definitiva de la Corte Suprema. Es decir: la protección legal de nuestro territorio depende, en este momento, de una cautelar judicial sostenida en instancias de apelación, y no de una decisión firme del Poder Ejecutivo ni convalidada por el Congreso.
El proyecto de “inviolabilidad de la propiedad privada”: una excusa para vaciar la Ley de Tierras
Frente a ese escenario judicial todavía abierto, el Gobierno buscó otro camino para avanzar sobre la misma política de soberanía territorial y llevo la discusión al Congreso. Por eso, el 27 de marzo de 2026 el Poder Ejecutivo, a través del ministro de Desregulación y Transformación del Estado, envió al Senado el proyecto de Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada, surgido del Consejo de Mayo y anunciado por Milei en su discurso de apertura de sesiones ordinarias del 1° de marzo. Este no se trata de una ley menor ni aislada ya que en un solo paquete modifica la Ley de Expropiaciones (21.499), la de Procedimiento de Desalojo (17.454), el Régimen de Regularización Dominial de barrios populares (27.453), la Ley de Manejo del Fuego (26.815) y, en el centro de la escena, la propia Ley de Tierras (26.737).
Aunque el proyecto interviene sobre varias normas, unos de los puntos centrales es el intento de vaciar la Ley de Tierras por la vía legislativa. El propio Gobierno fue explícito sobre por qué necesitaba esta ley: como la derogación por DNU sigue frenada por la cautelar judicial, calificó a la Ley de Tierras como una “limitación irrazonable” que “desincentiva la inversión internacional”, y propuso reemplazarla por un esquema que controle exclusivamente las operaciones en las que participen Estados extranjeros o empresas vinculadas a ellos. En los hechos, eso dejaría sin límite la compra de tierras rurales por parte de personas físicas y empresas privadas extranjeras.
Aunque el proyecto obtuvo dictamen de mayoría en el Senado con algunas modificaciones, como mantener protecciones sobre barrios populares, bosques incendiados, zonas de frontera y compras de Estados extranjeros, el corazón de la reforma sigue intacto: habilitar que cada provincia autorice la venta de tierras rurales a capitales privados extranjeros en zonas de frontera. Dentro de los discursos que se oyeron en el Senado, hay uno que no dejo de resonar: “esto no es federalismo, es fragmentar la soberanía territorial provincia por provincia, dejando que cada gobernador, bajo la presión de atraer inversiones, decida cuánto territorio nacional puede extranjerizarse”. Por eso, mientras el proyecto aún no tenga media sanción, la ofensiva contra la Ley de Tierras todavía puede frenarse en el Senado.
La Ley de Tierras sigue vigente porque la amenaza sigue vigente
Cuando repasamos esta historia nos permite ver con claridad un patrón que atraviesa casi un siglo de política argentina sobre el territorio, cada avance en la protección estatal de la tierra como recurso estratégico fue construido por proyectos humanistas, nacionales y sociales, y cada retroceso llegó de la mano de gobiernos que subordinaron la soberanía territorial a la lógica de la apertura indiscriminada al capital extranjero.
La Ley de Tierras de 2011 no inventó una doctrina nueva, la actualizó en clave del siglo XXI, un acuerdo democrático y nacional según el cual existen recursos estratégicos y no renovables cuyo control no puede quedar librado exclusivamente a la lógica del mercado, porque una vez perdidos no hay forma de recuperarlos. En un mundo donde la tierra fértil, el agua dulce y los recursos naturales son cada vez más codiciados por capitales transnacionales, sostener esa doctrina es una condición indispensable para que la Argentina siga siendo dueña de su propio territorio y destino. No podemos permitir que el destino del territorio argentino quede subordinado a las leyes del mercado, ni que nuestro pueblo sea reducido a la condición de habitante irrelevante de su propia patria.
No hay que ceder: la tierra no puede ser lo próximo que se entregue
Si algo dejaron en claro los últimos dos años de gestión libertaria es que la Ley de Tierras nunca fue una pieza suelta, forma parte de un mismo tablero de leyes ambientales y de soberanía sobre recursos naturales que el Gobierno de Javier Milei viene intentando desarmar, una por una, mediante decretos, recortes y proyectos que vuelven una y otra vez al Congreso.
En ese paquete aparecen también la Ley de Glaciares y la Ley de Manejo del Fuego, normas que protegen bienes estratégicos como el agua dulce, los bosques y los territorios afectados por incendios. Pero el punto central de esta discusión es otro: si se debilita la Ley de Tierras, se abre la puerta para que nuestros recursos estratégicos queden expuestos a la extranjerización bajo la excusa de atraer inversiones.
La imagen que se muestra a continuación nos permite observar que más de 13 millones de hectáreas, casi el 5% del territorio nacional, una superficie equivalente a Inglaterra o para ser más cercanos casi como las provincias de Santa Fe o Santiago del Estero, ya están en manos de firmas o Estados extranjeros, y en al menos 36 departamentos del país la extranjerización ya supera el límite del 15% que fija la Ley de Tierras, llegando a superar el 50% en distritos de Neuquén, La Rioja y Salta.
Fuente: Observatorio de Tierras. Programa de Investigaciones sobre Historia Agraria (PRIHA-FCE-UBA) / Mirador Interdisciplinario Latinoamericano de Políticas Agrarias (MILPA)
Este es exactamente el momento en el que no hay que ceder. No es casual que la Ley de Tierras, la Ley de Manejo del Fuego y la tratada Ley de Glaciares estén siendo atacadas en simultáneo. Las tres protegen, desde ángulos distintos, el mismo bien estratégico: el territorio argentino y sus recursos finitos.
Pero en esta discusión el eje es la Ley de Tierras. Si se vacía por vía legislativa, la Argentina quedará más expuesta a una extranjerización provincia por provincia, bajo la presión de atraer inversiones. Defenderla hoy no es una nostalgia ideológica ni una pelea sectorial, es sostener una frontera concreta de soberanía nacional frente a un proyecto que todavía puede frenarse en el congreso.
Un acuerdo nacional para que la tierra siga siendo argentina
La política sin debate y sin posición filosófica es un cuerpo sin alma. Por eso desde el peronismo debemos volver a explorar nuestras fuentes más profundas, la doctrina social de la Iglesia, el humanismo nacional y la convicción de que la propiedad no puede pensarse separada del bien común. En esa tradición, la tierra no es solo un activo económico, es trabajo, arraigo, comunidad, producción y soberanía.
Defender la Ley de Tierras es reafirmar una identidad argentina y una conciencia clara de nuestro proyecto de país. Exige pensarnos con categorías propias, para que el destino de nuestra tierra, nuestra producción y nuestros recursos estratégicos no sea definido por intereses ajenos. Necesitamos un acuerdo nacional que siente a la mesa a los actores del trabajo, la producción, la ciencia y la política bajo una misma bandera: que la tierra argentina esté al servicio de desarrollo nacional, la justicia social y la soberanía.
